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浙江省农村产权流转交易市场发展探讨

2018/2/13 13:45:17      点击:
    【作者】林才珺 徐秀英
    【机构】浙江农林大学经济管理学院
    【摘要】农村产权流转交易市场是构建产权清晰、权责明确、流转顺畅的现代农村产权制度、推进农村市场化进程的重要内容。文章以浙江省为例,在介绍浙江省农村产权流转交易市场发展现状的基础上,分析了取得的成效,并对存在的主要问题进行了剖析,最后,从进一步推进农村产权的确权颁证、加快相关法律的修订、明确交易市场的性质、完善农村产权交易市场体系、积极拓展交易市场的多种功能等方面提出了促进浙江省农村产权流转交易市场发展的对策建议。

    【关键词】农村产权;流转;交易

    正文:摘自中国集体经济杂志,知网收录。

    Abstract:The rural property right transfer market is an important content to construct the modern rural property rights system with clear property right, clear rights and responsibilities, smooth circulation, and promote the marketization of the countryside. Taking zhejiang province as an example, introduced the rural property rights circulation market development present situation of zhejiang province, on the basis of analysis of the results, and analyzed the main problems, and finally, from the further advance of rural property rights counterpoising truly certified, speed up the revision of the relevant laws, clear the nature of the market, improve the rural property right trading market system, actively expand markets a variety of functions, etc, put forward the countermeasures to promote the development of rural property rights circulation market in zhejiang province.
    Keywords:Rural property rights; The circulation; trading
    市场十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出:“建立农村产权流转交易市场,推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。”2015年1月,国务院办公厅下发了《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》,《意见》对农村产权流转交易市场发展提出了总体要求,明确了定位与形式、运行与监管及保障措施。当前,培育与发展农村产权流转交易市场,是构建产权清晰、权责明确、流转顺畅的现代农村产权制度的重要内容,对于保护农民财产权益,加快推进农业及农村的市场化进程,优化农村资源配置,促进农村资本与工商资本结合,进一步解放和发展农村生产力具有重要作用。浙江省是我国经济较为发达和市场化程度较高的省份,在农村产权制度改革和农村产权流转交易市场发展方面走在全国的前列,探索建立了多种形式的农村产权流转交易市场和服务平台,促进了农村产权公开、公正及公平流转。但发展中也存在一些问题,如何有效地解决这些问题,关系到农村产权交易市场的健康持续发展。
    一、浙江省农村产权流转交易市场发展现状及成效
    (一)发展现状从2009年底开始,浙江省开始探索如何发展农村产权交易市场,如杭州市依托现有的国有产权交易机构———杭州产权交易所设立了“杭州市农村综合产权交易所”、嘉兴市依托公共资源交易中心设立了“嘉兴市农村产权交易中心”,率先开始了农村产权流转交易市场建设,为全省农村产权流转交易市场的建设提供了可资借鉴的实践经验。之后,各市(县、区)纷纷建立农村产权交易市场,同时分不同的交易品种制定出台了系列相关政策,以保证交易的规范化和制度化运行。并成立农村产权交易监督管理组织,负责对辖区内农村产权交易行为的指导、监督和管理。截至2015年年底,全省共建成各级农村产权交易市场935个,其中地市级层面成立了8个,县级交易市场为72个,乡(镇)级别的交易市场数量最多,达855个。全省交易市场共完成农村产权交易23314宗,涉及交易金额77.84亿元。其中,地市级交易市场完成交易3375宗,涉及交易金额为26.35亿元;县级市场完成交易3780宗,涉及金额为23.8亿元;乡镇级市场完成交易16159宗,涉及金额为27.69亿元。交易品种以集体经营性资产所有权或使用权交易、农户土地承包经营权流转、集体工程项目招投标为主。其中,集体经营性资产所有权或使用权交易5859宗,交易金额44.47亿元;农户土地承包经营权流转13094宗,交易金额15.20亿元;集体工程建设项目招投标2386宗,涉及金额13.87亿元。
    (二)成效分析1.打破了交易的封闭性,规范了交易程序各地农村产权交易市场建立以来,凡进入交易市场交易的项目,均通过交易网络平台发布交易信息,有些地方还通过农民信箱、报纸、村委公开栏等渠道向社会发布交易信息,使交易信息在更大、更广的范围内传播,改变了过去由于信息流通不畅和信息不对称导致的交易封闭性及交易范围小的状况,促使农村产权要素在城乡之间顺畅流转,实现了资源在更大范围的优化配置。同时,通过制定一系列的交易制度和交易细则,对交易程序进行了规范,进场交易项目,原则上按照委托申请、形式审查、信息发布、征集意向方、组织交易、成交签约、结算交割、出具产权交易鉴证书等程序进行。引入市场竞争机制,提高了交易价格各地农村产权交易市场纷纷引入竞价交易机制,尤其是农村集体资产发包(租赁)转让进场交易,要求公布农村集体产权交易底价,建立了公开招投标竞价机制,改变了传统的协议交易方式,大大提高了交易价格,确保了农村集体资产保值增值和农民增收,并增加了村级集体经济收入。如2013年6月,嘉兴地区平湖市当湖街道农村产权交易分中心对该街道东升村的集体房屋租赁进行了招标,最终以每年租金8.1万元成交,之前,该房屋以一对一协议交易方式出租的价格仅为每年8000元左右,两者相差了10倍。2014年12月,温州市农村产权服务中心成功举行了鹿城区双屿街道营楼桥村资产租赁权的拍卖会,共拍卖58个标的物,一年租金起拍价为567.96万元(首年租金起拍价),经过5天的报名,受委托的58个拍卖标的,总共有129人报名参与竞标,最终拍卖成交56个标的物,一年租金的成交金额达796.5336万元。3.农村闲置资源得到了有效的开发利用农村产权交易市场的建立,使得农村产权交易规模不断扩大,农村资源进一步得到了开发和利用。特别是通过流转交易,一些农村闲置的资源和资产得到了较好的开发和利用,同时壮大了村级集体经济,增加了农民的财产性收入,解决了当地农村剩余劳动力的就业。如嘉兴地区平湖市广陈镇港中村的一公共服务用房,建筑面积约900平方米,建成完工后空置一年多,2014年9月,通过农村集体产权交易网络平台发布消息,对外公开发布租赁信息,最后成交价为每年80000元,租赁期限为三年,合计租金款24万元。受让方租赁后将房屋用于服装生产加工。4.推进了农村基层民主制度建设农村产权交易市场建立以前,村两委权利过大,村集体资产交易大多由村两委暗箱操作。交易市场建立后,多地要求农村集体产权交易原则上全部进入交易市场进行公开交易。同时在交易制度中又规定,按照民主议事规则和决策程序,农村集体产权交易方案需提交社员代表大会投票表决,经三分之二社员代表讨论通过,并形成《决议》后递交农村产权交易中心。在交易市场组织交易的过程中,村务监督委员会成员、村民代表到现场进行监督。这充分体现了基层民主制度建设的内容,保障了村民的知情权、参与权、监督权和决策权,增加了村集体经济组织经济管理的透明度,减少了村集体“三资”由个别村干部低买高卖、权力寻租等现象,促进了农村社会的和谐稳定。
    二、浙江省农村产权流转交易市场发展存在的主要问题
    (一)农村产权确权颁证有待加强近年来,浙江省对农村产权的确权登记颁证工作较为重视,总体上进展较为顺利。如截止2015年底,全省宅基地已发证农户数744.83万户,已发证宗地数850.32万宗,符合发证条件农户的登记发证率为82.58%,符合发证条件宗数的登记发证率为84.57%;完成股份合作制改革的村社数为21826个,完成比例为74.48%;全省农村土地承包经营权权证颁证率达97%以上。这为浙江省农村产权流转交易提供了较好的产权基础。但在确权登记颁证中还存在一些问题,主要表现在:农村集体经营性建设用地使用权、房屋所有权等确权工作进展缓慢;宅基地登记颁证工作由于土地权属争议调处难、农民产权保护意识不强等原因,要进一步提高登记发证率存在较大难度;集体资产股权由于部分村社(村级集体经济薄弱村或欠发达村)进行农村集体产权股份合作制改革的积极性不高,发证工作的推进存在较大的困难。
    (二)部分农村产权交易受到法律限制首先,农村住房所有权和宅基地使用权流转受到严格的法律限制。我国《物权法》、《土地管理法》规定了农村房屋所有权人不得将房屋和宅基地使用权转让给城镇居民等其他人员,而应当将其转让给本集体经济组织内符合建房申请宅基地条件的成员(一户一宅,且面积符合规定)。同时,规定宅基地不得单独转让,也就是说,宅基地可以随房屋一并转让。《担保法》还规定农民可以用自己的住房抵押,但宅基地使用权不可抵押。其次,农村集体经营性建设用地使用权流转在法律层面原则上仍然是禁止的,只是在满足条件的情况下进行被动流转。《土地管理法》中规定,农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设,但符合土地利用总体规划并依法取得的企业建设用地,则可以在企业破产、兼并的情形下进行流转。《物权法》和《担保法》还规定了乡镇企业建设用地和建筑物一起抵押的权利,但乡镇企业的建设用地不得单独抵押。再次,农民获得的集体资产股权是否可以交易和抵押,在法律层面尚未明确。因此,浙江省部分农村产权交易市场设置的交易品种———农村房屋所有权、宅基地使用权、农村集体经营性建设用地使用权、农村集体资产股权等不在法律授权的范围内,或没有相应的法律法规支撑。致使虽然设置了这些交易品种,但难以流动和交易,交易市场交易的品种较为单一,主要集中于土地承包经营权和集体资产租赁(物业租赁)。同时,如果交易发生也会埋下很多隐患。
    (三)交易市场的性质不明确目前浙江省的农村产权交易市场,除温州、杭州等地登记注册为公司法人之外,多数交易市场为依托一个或几个相关政府职能部门(农办、公共资源管理中心、农经部门农村“三资”管理中心或土地流转服务中心)而设立的内设机构或非常设机构,具有事业单位的性质,但未明确登记注册为事业单位法人。如德清县农村综合产权流转交易中心为依托区农办的非常设机构,柯桥区农村产权交易指导中心为设在区农办的虚设机构。由此导致了农村产权交易市场缺乏独立性,机构性质不明确,是以盈利为目的的市场主体,还是以社会公益为主要目的的社会组织。同时,交易市场的名称不统一,如温州市农村产权服务中心、平湖市农村产权交易中心、德清县农村综合产权流转交易中心。另外,交易平台的工作人员配备严重不足,大多为政府部门兼职人员,承接农村产权交易的专门化人才严重缺乏,这严重影响了农村产权交易市场的健康发展。
    (四)交易市场体系建设不完善目前,浙江省农村产权交易市场体系主要以县—乡镇两级为主。即一般以县(市、区)为单位设立农村产权交易中心,乡镇(街道)设立交易分中心。全省仅有杭州市、温州市和嘉兴市形成了市—县—乡镇三级农村产权交易市场体系。但浙江多地建设的县—乡镇两级农村产权交易市场体系,实质上仅仅在乡镇一级发挥交易作用。如2013年成立的浙江省相对发展较好的平湖市和柯桥区的县—乡镇两级交易市场体系,县级交易中心仅仅只是承担指导、监督、审核农村产权交易的工作,具体开展组织交易的是乡镇(街道)交易分中心。同时农村产权交易网络平台建设较为滞后,网上竞价业务尚未开展。可见,目前浙江省农村产权交易的平台层次较低,导致交易范围小,不利于农村资源在较大范围实现优化配置。
    (五)交易市场的功能较为单一目前,浙江省农村产权交易市场主要为农村各类产权交易提供政策咨询、信息发布、组织交易、资金结算、交易鉴证,协助办理产权变更登记等基本服务,但交易的纠纷仲裁、资产评估、抵押融资等相关配套功能尚未有效发挥。近年来,浙江省开展了土地承包经营权抵押贷款、农村集体资产股权抵押贷款、农村房屋抵押贷款、林权抵押贷款等项目,但基本上是场外开展的抵押贷款,交易市场尚未发挥融资的功能。农村产权交易的纠纷仲裁机制尚未建立。农村产权交易价格的确定,没有经过专门的评估机构进行科学的评估,多数是由当地政府根据不同的地理位置,参照周边地段同类资产的价格,制定出指导价格(即底线价格),并以这个价格作为竞价的标准。这一定价机制很容易导致价值被低估,势必影响集体和农民的利益,影响农村产权交易市场的健康发展。
    三、促进浙江省农村产权流转交易市场发展的对策建议
    (一)进一步推进农村产权的确权颁证各级相关政府职能部门必须加强宣传,以报纸、电视、广播等各种媒介和农民群众喜闻乐见的方式宣传各类农村产权确权登记颁证工作的目的、意义及相关政策,使农民充分认识到农村产权确权登记颁证工作的重要性,提高农民的主动性、积极性和参与性。妥善处理农村各类土地产权纠纷,尤其是宅基地的权属纠纷,要充分发挥村民委员会、农村集体经济组织及老干部、老党员的作用,建立健全农村土地权属纠纷调处机制。要全面落实集体建设用地使用权、农房所有权及宅基地的确权登记颁证工作,加快农村集体产权股份合作制改革的步伐。要加强农村产权确权登记的规范化和信息化建设,确保确权登记发证有关成果的数字化管理和信息化应用。
    (二)加快相关法律的修订建议国家尽快修订《物权法》、《土地管理法》、《担保法》等相关法律,赋予农民宅基地和房屋完整的用益物权,在法律上确认农民对宅基地和房屋进行占有、使用、收益和处分的权利,逐步放开农村住房所有权和宅基地使用权的流转,允许农民的宅基地和住房一起抵押,赋予宅基地地上房屋抵押权及宅基地使用权连带抵押的权利。建议修改关于集体经营性建设用地使用权不得出让的法律规定。在国家上位法还没有突破前提下,在开展集体经营性建设用地使用权入市改革试点的基础上,浙江省可先行制定集体经营性建设用地使用权入市的地方性法规。制定相关法律,逐步赋予农民对集体资产股权流转、抵押担保等的权利。
    (三)明确交易市场的性质为了促进农村产权流转交易有序、高效运行,明确农村产权交易市场的机构性质是十分必要的。农村产权流转交易市场是为各类农村产权依法交易提供服务的平台,这一服务平台具有公益性和外部性的特征。平台的性质应是政府主导、服务“三农”的非盈利性机构,可以是事业单位法人,事业单位法人应尽量在整合现有的土地流转服务中心、林权交易中心等农村产权流转服务平台的基础上设立。也可以是国有资本出资组建的企业法人。企业法人可以依托现有国有产权交易机构设立、也可国有企业直接出资设立。设立的农村产权交易市场应按国家有关规定到机构编制管理部门或工商行政管理部门办理登记或注册手续。同时,应统一交易市场的名称,建议为“农村产权交易中心”。另外,要尽快改变目前农村产权交易市场工作人员配备不足,专职人员缺乏的现状。加强农村产权交易市场人才队伍建设,为各级农村产权交易市场配备专职人员,强化市场业务人员的培训,培养一支懂业务、素质较高的专业化人才队伍。
    (四)完善交易市场体系农村产权交易市场体系的设置,应以服务“三农”为宗旨,要充分考虑方便农民、贴近农村的因素,做好县、乡镇范围内的农村产权流转交易服务工作。现阶段市场建设应以县域为主,构建以“县———乡镇”两级为主的交易市场体系,要加强县级交易市场的建设,充分发挥县级交易市场的交易功能,使县级交易市场成为农村产权交易的重要场所。确有需要的,可以设立覆盖地市域范围的交易市场,该交易平台应主要提供政策和综合信息的发布、数据统计、情况分析、交易行为监管及承担大额农村产权流转交易。同时,建立信息资源共享、互联互通的覆盖市、县、乡镇的农村产权交易信息服务网络平台,还可在村一级设立信息员,实现交易信息的上下联通、纵向一体。并积极开展网上竞价交易。另外,网络平台建设应与农村“三资”管理系统进行对接,通过两大网络平台系统的对接,能够实时监管农村集体产权的动态变化情况。
    (五)积极拓展交易市场的多种功能要不断拓展农村产权交易市场的多种服务功能,逐步发展成集信息发布、产权交易、法律咨询、资产评估、抵押融资为一体的为农服务综合平台。可以引入法律、财会、资产评估等中介组织以及银行、保险公司等金融机构,为农村产权流转交易提供全方位的、一站式的服务。可依托农村土地承包经营权纠纷调处仲裁机构,建立农村产权交易纠纷仲裁体系,为解决农村产权流转交易中出现的各类矛盾与纠纷提供保障。建立“交易—鉴证—抵押”的农村产权流转交易抵押融资的操作模式,实现“农村生产经营主体+农村产权流转交易市场+金融机构”三方合作的模式;出台农村产权抵押融资不良资产处置办法,完善不良资产处置机制;建立与完善农村产权抵押贷款风险防范和分担机制。建立与健全农村产权价值评估的管理法规和技术规程,发展并规范农村产权价值评估机构,建立农村产权价值评估执业资格认证和培训制度,制定农村产权价值评估收费与财政补贴制度,体现政府扶持“三农”的惠农政策,减轻农村生产经营主体的负担。
    参考文献:
    [1]吴群.农村产权交易市场发展若干问题思考[J].现代经济探讨,2014(10).
    [2]付明星.关于农村产权制度改革的思考———武汉市农村综合产权交易所实践[J].农村工作通讯,2010(13).

    [3]孙国贵,徐元明,刘俊逸.东海农村产权流转交易的实践与思考[J].江苏农村经济,2014(03).

    本刊收录文章参考:抓好农村“一事一议”工作,促进农村又好又快发展