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国家自主贡献对全球气候治理的影响

2018/7/18 14:15:55      点击:
    摘要:2015年12月12日国际社会正式通过《巴黎协定》,《协定》规定了国家自主贡献的全球气候治理新模式。文章介绍了国家自主贡献的内涵、特征及发展原因,在此基础上,文章分析了国家自主贡献对国家气候治理的重要意义及其自身存在的不足之处。为了使我国更好地适应国家自主贡献这一新的治理模式,文章介绍了我国国家自主贡献的主要内容以及其对我国提出的挑战和我国的应对策略。

    关键词:国家自主贡献;《巴黎协定》;全球气候;治理模式

    正文:摘自中国集体经济杂志,知网收录。

    Abstract: on December 12, 2015, the international community officially adopted the Paris agreement, which set a new model of global climate governance for the independent contribution of states. The article introduces the national independent contribution the connotation, characteristics and development of reason, on this basis, the article analyzes the significance of the state's contribution to the national climate governance and its own existence deficiency. In order to make our country a better adapt to the state's contribution to the new governance model, this paper introduces the main content of China's national independent contribution and its challenge to our country is put forward and the coping strategies of our country.
    Key words: national independent contribution; The Paris agreement; Global climate; The governance mode
    根据《巴黎协定》第三条的规定,国家自主贡献即各国在应对全球气候变化中根据自身情况提出实现气候变化目标的各自行动安排。其是在共同但有区别的责任原则和各自能力原则的指引下,各国基于不同的国情,通过“自下而上”的方式执行各自减排义务,这明显不同于《京都议定书》确立的只针对发达国家的“自上而下”的强制性减排义务。
    一、国家自主贡献治理模式的特征与发展原因
    (一)国家自主贡献治理模式的特征1.《巴黎协定》在参与主体方面,要求所有缔约方都要参与到全球气候治理中采取相应措施,不再只针对发达国家而不对发展国家做出明确要求,并且这一要求是具有全面约束性的,这就使得更多国家能够参与到气候治理中,加强了发展中国家的义务从而减少了发达国家的异议。在行动范围方面,《巴黎协定》规定缔约方在行动范围上必须覆盖所有经济部门和全部温室气体排放,要求发达国家进行全经济范围减排,同时对其他国家提出了这一目标方向要求。而且这一要求是从总体角度出发所做出的具有约束力的规定,是要求所有缔约方必须去完成的框架性安排。从行动力度上说,《巴黎协定》确定了“承诺+审评”的气候治理机制,所以国家自主贡献的运行是由各个国家根据自身情况自主提出减缓贡献,再由国际专家组进行审评提出相关建议后,国家在原有贡献目标的基础上不断增加其减缓力度,因此各个国家的行动力度并不一致,《协定》也没有对此做出约束性的规定。2.国家自主贡献坚持并发展了共同但有区别的责任原则和各自能力原则(简称共区原则)。共区原则是《公约》所确立的应对全球气候变化的基础性的具有政治意义的基本原则。根据这一原则,发达国家和发展中国家各自采取不同的减排行动和承担不同的减排责任,而这也是全球气候治理各个国家能够进行有效合作的根本前提。国家自主贡献坚持并体现了共区原则,同时在一定程度上发展了共区原则。《公约》所确立的共区原则对发达国家和发展中国家进行区分从而明确了发达国家(附件一国家)在资金和技术上对发展中国(非附件一国家)的支持,而《协定》并没有明确提及附件国家,而是重新提出了“发达国家、发展中国家、最不发达国家、小岛屿发展中国家”的概念,虽也有发达国家和发展中国家的划分,但其意义已明显不同。这样划分的重要原因就在于通过对发展中国家的细化,从而为加强发展中大国的责任和义务提供基础。
    (二)国家自主贡献治理模式的发展原因1.全球政治格局的转变。全球气候谈判始于20世纪90年代,这一时期,在“冷战”的影响下,世界各政治力量相互之间对比严重,这就进一步强化了发达国家和发展中国家之间的划分。而且各主要发达国家基于自身的经济和国家实力都争先争取国际话语权,企图在国际社会上占据主导地位,这些都为国际气候谈判创立共区原则奠定了基础。特别是在《公约》制定之后,为了突出发达国家的责任而在《京都议定书》中明确规定了“自上而下”的强制性义务。到20世纪随着发展中国家新兴经济体的出现,发达国家在对其力量增强表示担忧的同时看到其发展所带来的大量温室气体排放的现实,于是要求发展中国家也应该承担相应的国际气候治理义务。因此,从“巴厘路线图”有关对发展中国家减排义务的规定中能看出来强“自上而下”减排义务已开始发生改变,而在这之后的几次气候变化谈判中也是越来越多地涉及到了发展中国家的义务。随着中国、印度等发展中大国的快速发展,发达国家要求明确规定发展中国家义务的声音也越来越强烈,因此为了使更多国家参与到全球气候治理中来,《协定》规定了国家自主贡献这一“自下而上”的气候治理模式,其在要求所有缔约方都参与到气候治理中来的同时,也明确提出了“各国按不同国情”自主决定贡献量的规定,这无疑照顾到了大多数国家的利益诉求。2.全球气候治理深入发展。在应对全球性问题时,世界各经济体都意识到其需要通过全球合作来共同解决,特别是在面对全球气候转变这一问题时,世界各经济体已成为“命运共同体”。在开始制定全球气候治理模式中,国际社会更多地体现的是“区别责任”,但随着国际环境的转变,只强调“区别责任”而不注重“共同责任”已越来越不能被国际社会所接受。虽然目前国际社会依然存在发达国和发展中国家的划分,但是在应对全球气候变化问题上,任何国家都不能明确提出其不用承担一切责任的话语,因为在这个问题上任何国家都不可能在享受了权利之后而不履行相应义务。虽然各个国家发展程度不一,能够采取的应对气候变化的行动不一,但为了全人类共同的利益,各个国家都应该参与其中。因此全球气候治理模式中“区别责任”是基础,但“共同原则”是要求,而国家自主贡献模式则明确反映了这两方面不同的要求。
    二、国家自主贡献治理模式对全球气候治理的影响
    (一)国家自主贡献的重要意义1.国家自主贡献有助于实现《巴黎协定》的目标。《巴黎协定》对2020年后全球气候治理提出了在温升控制、适应能力和资金流动方面的目标,这些都体现了2020年后全球应对气候变化新的发展方向。而根据国家自主贡献,各个国家提出其2020年后将采取的具体减排行动都是为实现这些目标而做出的一系列安排。2.国家自主贡献鼓励了更多国家参与到全球气候治理行动中。2015年12月12日196个缔约方以协商一致的方式通过了《巴黎协定》,在不到一年的时间《协定》即达到了其生效条件,于2016年11月4日生效,这是历来气候变化谈判协定生效速度最快的一次。《协定》的快速生效说明了多数国家对其内容的认可,特别是对国家自主贡献这一治理模式的认可。因此,国家自主贡献促进了更多国家参与到全球温室气体减排的行动中,通过制定相应政策、采取相关措施从而为全球气候治理作出国家应有的贡献。3.国家自主贡献开启了全球气候治理的主流模式时代。国家自主贡献治理模式的出现适应了新的时代发展背景,是新环境下治理全球气候所必须选择的方案,在未来的全球气候谈判中,这一治理模式必将会不断被加以强调从而成为全球气候治理体系主流模式。根据国家自主贡献的有关规定,我们应看到其不仅体现出了各国自身应对气候变化所要采取的行动目标,同时其也为全球各个国家加强合作共同应对气候变化提供了条件。各个国家可以对其国家自主贡献内容进行交流,就资金、技术转换、能力建设等加强合作从而实现自身国际自主贡献目标。
    (二)国家自主贡献的不足之处1.国家自主贡献减排力度无约束力。《巴黎协定》强调了所有国家的共同行动,但在行动力度上却没有进行限制性约束,而是将行动力度交给了各个国家根据其各自不同国情自主决定。这样规定虽然能够获得多数国家的认可,但也造成实现全球气候治理目标具有不确定性。由于各个国家自主决定其减排力度,而减排力度的增加必会影响到其国家经济的发展,因此各国基于本国利益的考虑都会尽量实施最低限度的减排力度而不会为自己国家设定高标准的减排力度。根据各国共识认为在2050年前将全球温升控制在2℃以内则能使人类社会在较大的概率水平上控制气候变化带来的巨大风险和损失,而要达到这个目标,到2050年,全球温室气体排放应至少在1990年基础上减排50%,其中发达国家至少减排80%。但从现在各个国家提交的文件来看,发达国家所制定的长远目标远不能满足这一目标实现的条件,发展国家也无法提出更有力度的减排目标,而这都与国家自主贡献对行动力度的规定缺乏约束力有关。2.国家自主贡献法律效力缺失。《巴黎协定》虽然本身是具有法律效力的框架性条约,其也将国家自主贡献规定在其文件当中,但是对于国家自主贡献的具体内容其并没有做出规定。也就是说,根据国家自主贡献,各国所提交的文件中提及的减排目标、减排力度、减排方案等都由其自己决定,《协定》并不对其产生法律效力,即国家自主贡献内容不具有法律效力。这完全不同于《京都议定书》中对发达国家明确规定的绝对量化减排要求,也就不具有《议定书》所规定的强制性履约机制,而这对于全球气候治理的未来发展明显具有威胁性。3.国家自主贡献的内容不确定。《巴黎协定》只是从总体上规定了国家自主贡献这一治理模式而未对其具体内容进行规定,而这会对未来全球气候谈判造成一定影响。首先,国家自主贡献文件的编制结构没有统一的标准,这就导致各个国家在编制本国国家自主贡献文件时完全按照自己的意愿规定其内容,从而使得各国自主贡献的范围并不一致造成国际社会统一规划的困难。其次,国家自主贡献没有对发达国家和发展中国家各自贡献的定性和实施条件的划分,从而模糊了发达国家和发展中国家各自不同的国家义务,因而不利于气候治理的具体实施。最后,全球气候谈判都要求发达国家为发展中国家提供资金、技术等方面的支持,而现有发达国家的国家自主贡献文件中并没有提及对发展中国家提供支持的具体规定。
    三、中国的国家自主贡献
    (一)中国国家自主贡献的主要内容中国已于2015年6月30日向联合国秘书处提交了《强化应对气候变化行动———中国国家自主贡献》文件,明确了中国为应对气候变化的将要付出的努力。在行动目标方面,其明确提出了中国在2030年的具体行动目标,即“二氧化碳排放2030年左右达到峰值并争取尽早达峰;单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%~65%,非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右,森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右。”。在行动措施方面,其提出了从国家战略、区域战略、能源体系、产业体系、建筑交通、森林碳汇、生活方式、适应能力、低碳发展模式、科技支撑、资金政策支持、碳交易市场、统计核算体系、社会参与、国际合作等15个方面作出努力。无论从行动目标还是从行动措施上看都表明了中国作为负责任大国对国际社会的承诺,这也符合中国自身实现可持续发展的必然要求。
    (二)国家自主贡献对中国提出的挑战根据我国的国家自主贡献文件提出的要求,我国要实现在2030年的行动目标,从目前国内的实际情况来看,我们还面临着很大的挑战。例如关于森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右的要求,根据国家数据显示2005年我国森林蓄积量为124.56亿立方米,到2014年我国森林蓄积量为151.37亿立方米,增加了26.81亿立方米,也就是说在未来15年我国森林蓄积量还应继续增长20亿立方米左右。经济的发展离不开能源的利用,特别是在现如今我国经济需要不断发展的紧迫要求下,应对气候变化的减排目标与行动无疑会为我国经济发展带来压力。而且,在目前我国高碳能源消费的现实情况下,我国要想进一步平衡经济发展与低碳发展的关系,就必须要在各方面作出努力。
    (三)中国国家自主贡献的路径选择1.加强低碳经济转型,调整能源结构。减少温室气体的排放在很大程度上依赖于传统能源的低消耗,因此,在能源结构调整中我们应践行低碳发展理念,减少传统能源的使用而不断加大对新能源和可再生能源的使用,优化能源效力。同时,不断推进减少碳排放机制,加强对碳税以及碳交易等市场机制的深入研究与不断实施。2.调整产业结构。对于产业结构调整,我们需要做到淘汰落后产业,加快传统产业升级,不断改善生产技术条件,提高生产效率从而改善其对资源能源的利用。同时,要推进新兴产业的发展,加大对服务业的支持力度,通过产业结构的调整改变我国经济增长方式,从而使我国走上绿色发展的道路。3.完善我国气候变化立法。现如今,我国关于气候变化立法已出台了例如《环境保护法》、《大气污染防治法》、《节约能源法》、《可再生能源法》等法律法规,初步形成了关于气候变化的法律体系,但我们应认识到关于气候变化立法我们还存在着专项法律欠缺、立法体系不完善等不足之处,因此为实现我国国家自主贡献的长远目标,我们应该继续完善我国的气候变化立法。
    参考文献:
    [1]薛冰,等.《巴黎协义》中国家自主贡献的内涵、机制与展望[J].阅江学刊,2016(04).

    [2]高翔.《巴黎协义》与国际减缓气候变化合作模式的变迁[J].气候变化研究进展,2016(02).

    本刊收录文章参考:基于现代经济体系构建的大背景研究财政问题探讨